Lausunto kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksien uudistamisesta

Oikeusministeriö on pyytänyt FiComilta lausuntoa asettamansa työryhmän mietinnöstä, joka koskee kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksien uudistamista.

Yleiset huomiot esityksestä

Kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/2394 (myöh. yhteistyöasetuksen) 9 artiklan 4 kohdan g alakohdan mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava valtuudet poistaa sisältöä tai rajoittaa pääsyä verkkorajapintaan tai määrätä selkeän varoituksen antamisesta kuluttajille verkkorajapintaan pääsyn yhteydessä; valtuudet määrätä säilytyspalvelun tarjoaja poistamaan verkkopinta taikka estämään pääsy siihen tai rajoittamaan sitä; tai valtuudet määrätä tarvittaessa, että aluetunnusrekisteristä poistetaan täydellinen verkkotunnus ja että asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen annetaan rekisteröidä se; myös vaatimalla kolmatta osapuolta tai muuta viranomaista toteuttamaan tällaisia toimenpiteitä; jos muita tehokkaita keinoja asetuksen soveltamisalaan kuuluvan rikkomuksen lopettamiseksi tai kieltämiseksi ei ole, ja jotta riski vakavan vahingon aiheutumisesta kuluttajien yhteisille eduille voitaisiin välttää. Oikeusministeriön mietinnössä nämä valtuudet esitetään sisällytettäväksi hallinnollisia seuraamuksia koskevan 3. luvun 12 §:ään Verkkorajapintaan ja verkkotunnukseen liittyvät toimivaltuudet. FiComin lausunto keskittyy lähinnä tähän pykälään.

Kansallisesta säännöksestä tulisi yksiselitteisesti ilmetä, että toimivaltaisen viranomaisen on ensisijaisesti oltava yhteydessä suoraan elinkeinonharjoittajaan. Muut keinot tulee järjestää yhteistyöasetuksen mukaisesti siten, että pisimmälle menevät puuttumiset ovat viimesijaisia. Kuluttaja-asiamiehelle esitettävän toimivaltuuden käyttäminen edellyttää tietoteknistä erityisosaamista, jotta määräys kyetään kohdistamaan oikeaan tahoon. Vastuu virheellisistä blokkauksista täytyy olla blokkauksien määrääjällä, ei niiden toteuttajalla. Operaattori ei saa joutua tilanteeseen, jossa sen on tulkittava päätöstä tai otettava kantaa toimien järkevyyteen, vaan suodattamista vaativan viranomaisen ja viime kädessä tuomioistuimen on tehtävä vaikutusarviointi ja pidettävä huolta, että suodattamismääräys on teknisesti pätevä.

Mikäli verkkosisältöä halutaan suodattaa, DNS-blokkaus, joka poistaa vaaditut nimipalvelujärjestelmän osoitteet nimipalvelimelta, on suositeltavin menetelmä. Muut menetelmät ovat täysin ylimitoitettuja ja aiheuttaisivat merkittävää haittaa kaiken verkkoliikenteen välittämiselle.  IP-osoitteen estäminen on myös erittäin helppo kiertää, ja uhkana on samalla täysin laillistenkin sivustojen estyminen. Päätös blokattavista DNS-nimistä tulee joka tapauksessa olla tuomioistuimen tehtävä. Tilanne, jossa viranomainen päättäisi asiasta itse, on eri osapuolten oikeusturvan kannalta kestämätön, eikä kuluttaja-asioissa voi olla alempi kynnys verkkosisältöihin puuttumiseen kuin muissakaan tapauksissa, vaikka sääntelyllä onkin hyvä ja kannatettava tarkoitus. Seuraukset voivat kuitenkin viime kädessä rajoittaa sananvapautta, joten asia edellyttää tuomioistuinkontrollia.

Huomiot yleisperusteluista

Esityksen yleisperusteluiden mukaan siinä ehdotetaan yhteistyöasetukseen perustuvia uusia verkkorajapintaan ja verkkotunnukseen liittyviä toimivaltuuksia. Ehdotuksen mukaan kuluttaja-asiamiehellä sekä tietyillä muilla viranomaisilla olisi oikeus tietyissä tilanteissa määrätä palveluntarjoaja poistamaan sisältöä verkkosivuilta, estämään sinne pääsy taikka poistamaan sivu. Viime kädessä toimivaltainen viranomainen voisi myös määrätä verkkotunnusrekisterin ylläpitäjää tai verkkotunnusvälittäjää poistamaan verkkotunnuksen verkkotunnusrekisteristä. Kuluttaja-asiamiehelle esitetään vastaavaa toimivaltuutta myös muissa kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa, jolloin mennään asetuksen tavoitteita pidemmälle.

Huomiot pykälistä ja niihin liittyvistä yksityiskohtaisista perusteluista

3 luvun 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että kynnys toimivaltuuksien käyttöön esitetään asetettavaksi verrattain korkealle. Edellytyksenä momentin mukaisten toimivaltuuksien käytölle olisi se, että kyse on sääntelyn rikkomistilanteesta ja lainvastaisuuden on oltava objektiivisesti arvioituna ilmeistä. Lisäksi toimivaltuuksia voisi käyttää vain, jos säännösten rikkomisesta saattaisi myös aiheutua vakavaa vahinkoa kuluttajien yleiselle edulle; lainvastainen menettely aiheuttaisi kuluttajille esimerkiksi huomattavaa taloudellista vahinkoa tai se kohdistuisi laajaan kuluttajajoukkoon. Toimivaltuuksien käytön katsottaisiin olevan välttämätöntä rikkomuksen lopettamiseksi esimerkiksi silloin, kun ulkomailta käsin toimivan verkkokauppayrityksen vastuuhenkilöitä ei tavoiteta.

Toimivaltaisen viranomaisen tulisi eriasteisten puuttumiskeinojen kesken valintaa tehdessään aina arvioida, mikä on oikean tasoinen keino rikkomuksen lopettamiseksi. Pykälässä säädettyjen ankarimpien toimivaltuuksien käytöstä on syytä pidättäytyä, jos rikkomus voidaan lopettaa lievemmillä keinoilla.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa tulee kuitenkin selkeämmin huomioida yhteisasetuksen sanamuoto, josta yksiselitteisesti ilmenee keinojen viimesijaisuus. Asetuksen mukaan keinoja voi käyttää ainoastaan, ”jos muita tehokkaita keinoja asetuksen soveltamisalaan kuuluvan rikkomuksen lopettamiseksi tai kieltämiseksi ei ole”. Tämä tulee huomioida myös 12 §:n ensimmäisen momentin sanamuodossa, jonka mukaan toimivaltainen viranomainen voi ryhtyä toimenpiteisiin, jos se on välttämätöntä rikkomuksen lopettamiseksi ja jos yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvien säännösten rikkomisesta voi aiheutua vakavaa vahinkoa kuluttajien yleiselle edulle.

Yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan palveluntarjoajilla tarkoitetaan säännöksessä muun muassa hosting-, internet- ja alustapalveluntarjoajia sekä teleyrityksiä tai muuten tiedon julkaisusta, välittämisestä tai sen verkossa esilläolosta vastaavia toimijoita. Yhteistyöasetuksen määritelmiä koskevassa 3 artiklassa ’verkkorajapinnalla’ tarkoitetaan mitä tahansa elinkeinonharjoittajan käyttämää tai hänen puolestaan käytettyä ohjelmaa, mukaan lukien verkkosivustot tai niiden osa tai sovellus, ja joiden avulla kuluttajilla on pääsy elinkeinonharjoittajan tarjoamiin tavaroihin tai palveluihin. Toimenpiteet voivat asetuksen 9 artiklan 4 kohdan g alakohdan mukaan kohdistua säilytyspalvelun tarjoajaan ja muuhun osapuoleen.  Oikeusministeriön esityksen lähtökohtana on, että toimivaltaisen viranomaisen päätös voi kohdistua tahoihin, joilla on tosiasiallinen mahdollisuus säännöksessä mainittujen keinojen käyttöön, minkä vuoksi kyseeseen tulevia palveluntarjoajia ei ole tarkoituksenmukaista määritellä tyhjentävästi.  Teleyritys ei kuitenkaan täytä asetuksen tunnusmerkistöä, eikä sillä ole tosiasiallista mahdollisuutta käyttää säännöksessä mainittuja keinoja, joten se tulee poistaa perusteluiden luettelosta. Todennäköisesti teleyrityksen sisällyttämisellä listaukseen on pyritty tarkoittamaan internet(yhteys)palvelun tarjoajaa (ISP) eli tahoa, joka tarjoaa yhteyden internetiin, mutta internetpalveluntarjoaja esiintyy jo listauksessa.

Kuten yksityiskohtaisissa perusteluissakin todetaan, toimivaltaisen viranomaisen tulee lähtökohtaisesti pyrkiä siihen, että päätös kohdistetaan tahoon, joka hallinnoi lainvastaiseksi katsottavaa sisältöä.

Muut

On valitettavaa, että Suomessa ollaan asetuksen implementoinnissa näillä näkymin menossa sen vaatimuksia pidemmälle. Esimerkiksi yhteistyöasetusta ensimmäisten joukossa täytäntöönpanevassa Itävallassa asetuksen 9 artiklan 4 kohdan g alakohdan keinoja voi määrätä kilpailuviranomaisen hakemuksesta ainoastaan paikallinen viestintäviranomainen RTR yhdessä tuomarin kanssa, ja kaikki tietopyynnöt käsittelee yleinen syyttäjä saman artiklan 3 kohdan alakohdan b tutkintavaltuuksien mukaisesti. Pääsyn estäminen on paikallisessa lainsäädännössä selvästi määritelty viimesijaiseksi toimenpiteeksi, ja viranomaisten on ensisijaisesti otettava yhteyttä hosting-palveluntarjoajaan sekä aluetunnusrekisterin pitäjään.

Yhteistyöasetuksen määritelmien epäselvyydestä seuraa ongelmia, jotka tulee huomioida kansallisesti asetusta täytäntöön pantaessa. Yhteistyöasetuksen 9 artiklan 4 kohdan g alakohdassa i alakohdassa mainitun määräyksen kuluttajille annettavasta selkeästä varoituksesta verkkorajapintaan pääsyn yhteydessä tulisi koskea ainoastaan hosting- ja alustapalveluja eikä internetpalveluntarjoajia. Lisäksi on tulkinnanvaraista, mitä 9 artiklan 3 kohdan b alakohdassa mainituilla tietovirtojen jäljityksellä tai verkkosivustojen omistustiedoilla tarkoitetaan.

Tämä aihe liittyy

Asko Metsola on FiComin lakimies.

Seuraa Askoa Twitterissä: https://twitter.com/AskoMetsola